Як Україна намагається перейняти російський досвід "RAB-регулирования"

Автор: Валерій Цаплін

Україна пішла російським шляхом, запроваджуючи так зване "RAB-регулювання" для обленерго – тарифну систему, яка була "винайдена" в РФ. В результаті, впровадження "стимулюючого регулювання" в Україні перетворилось у пошук легких грошей для власників обленерго.

Джерело: Бізнес Цензор

В англомовній літературі щодо економік перехідного періоду часто використовується термін rent seeking (пошук ренти) – це тип поведінки, спрямований на отримання економічної ренти шляхом маніпулювання соціальним або політичним середовищем.

В Україні мало хто чув цей термін, але всі добре знають його синонім – "схеми". Одним з таких випадків rent seeking або "схем" я вважаю так зване "RAB-регулювання", яке є безграмотною пародією на стимулююче регулювання (Incentive Regulation).

Коли був запропонований метод стимулюючого регулювання?

Вперше стимулююче регулювання або Incentive Regulation запропоноване професором Стівеном Літтлчайлдом в 1983 році для British Telecom. Впроваджене ним же в електроенергетиці Великобританії на посаді одноосібного Регулятора енергетики (Director General of OFFER) з 1989 по 1998 роки.

Ідея "RAB-регулювання" і сам термін були привезені в Україну з Москви, куди в 2010 році їздила представницька делегація українських енергохолдингів.

В Росії саме запроваджувалась нова тарифна методологія "RAB-регулирования", затверджена наказом Регулятора – Федеральной службы по тарифам РФ (ФСТ) від 26 червня 2008 року №231-э "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала".

Згідно з російською методологією розмір інвестованого капіталу (RAB) встановлювався не як обсяг фактичних власних і залучених інвестицій, а за результатами оцінки вартості активів витратним методом заміщення.

Оскільки в Росії, як і в Україні, енергетичні активи часто придбавались за тіньовими схемами, фактична вартість їх придбання може бути на порядки нижча за RAB (вартість заміщення).

І, відповідно, прибуток на RAB буде на порядки вище, ніж справедливий прибуток на фактично інвестований капітал.

Різниця між прибутками і є така бажана рента – приємно отримувати "прибуток на НЕінвестований капітал".

Щоб створити видимість справедливого підходу, росіяни застосували різні норми прибутку на "нову" і "стару" RAB. Відповідно 12% і 6% для першого року регуляторного періоду. В наступні роки вони поступово вирівнюються.

Як Україна намагалась ввести стимулююче регулювання?

За великим рахунком методологія стимулюючого регулювання вперше була впроваджена в Україні в 2001 році, коли постановою НКРЕ №309 від 2.04.2001 року для 6 компаній, приватизованих "стратегічними інвесторами", було впроваджено регулювання за нормою прибутку (RoRR) з можливістю добровільного застосування механізму багаторічного стимулюючого регулювання.

Але тоді в Україні мало хто знав, що є таке "стимулююче регулювання", і Регулятори б дуже здивувались, якби їм сказали що вони в 2001 прийняли методологію регулювання за нормою прибутку з механізмом стимулюючого регулювання.

Тут аналогія з мольєрівським паном Журденом, який не підозрював, що вже 40 років розмовляє прозою.

Ця методологія мала великий потенціал, за умови коригування могла стати основою для впровадження стимулюючого регулювання розподільних компаній. Але не була застосована належним чином і врешті решт скасована в грудні 2014 року.

Тут слід зазначити, що я, натхненний лекціями професора Ентоні Днеса, фахівця з британської системи регулювання енергетики, який читав нам в KSE курс Regulatory Economics і був моїм науковим керівником, загорівся ідеєю впровадити стимулююче регулювання в Україні.

З 2001 року я і мої колеги з відділу економічного аналізу та прогнозування НКРЕ методично розробляли всі елементи методології: розрахунок WACC (ставка вартості капіталу), RAB, необхідного доходу, бенчмаркінгу для розрахунку факторів ефективності тощо.

З 2006 року ми запровадили моніторинг якості послуг і включили фактор якості в формулу необхідного доходу.

В НКРЕ була створена Робоча група з розробки методології стимулюючого регулювання під моїм керівництвом. В 2006-2008 роках всі елементи стимулюючого регулювання були готові. Але наші очільники не поспішали з впровадженням.

Нами була розроблена методологія в стилі першого британського Регулятора енергетики професора Літтлчайлда.

В Британії ця методологія дозволила отримати компаніям великі прибутки, але тільки за рахунок реального скорочення своїх витрат.

Окремо треба говорити про windfall profit (непередбачена вигода) та windfall tax – практично єдиний "прокол" при впровадженні стимулюючого регулювання в Англії – результат втручання Уряду в сферу повноважень Регулятора.

Щоб уявити ефект правильного стимулюючого регулювання у виконанні Літтлчайлда, наводжу дані щодо скорочення чисельності персоналу регіональних електричних компаній Великобританії з 1990 по 2000 роки.

За результатами першого та другого регуляторних періодів стимулюючого регулювання кількість персоналу в середньому скорочено в 2,3 рази: від 1,45 для Nothern Electric, до 4,07 для Nothern Ireland Electricity. Скорочення в London Electricity в 3,25 раз.

Розроблена нами за британським прикладом методологія також давала можливість обленерго отримати великі прибутки.

Але тільки за рахунок важкої, наполегливої, багаторічної роботи по скороченню витрат, необхідності вирішення проблем, пов’язаних з радикальним скороченням персоналу, необхідності переорієнтації на нові джерела інвестицій тощо.

Перефразуючи Уїнстона Черчилля, ми не могли обіцяти нічого, крім вlood, toil, tears, and sweat (крові, праці, сліз та поту), що не дуже надихало власників обленерго.

І тут надходить "благая вєсть" з Росії – прийнята тарифна методологія "RAB-регулирование", яка дає можливість власникам компаній отримати "на шару", без прикладання жодних зусиль, купу грошей у вигляді прибутку на НЕ інвестований ними капітал.

Треба тільки трошки глибше залізти у кишеню до споживачів. Але цю функцію бере на себе Регулятор. Більше того, цю купу грошей можна отримати не колись потім, а зразу після введення методології в дію.

Зрозуміло, що і власники українських компаній відразу стали палкими прихильниками RAB-регулювання. Трохи дивно що ідею підтримало Міністерство енергетики. А ще дивніше, що і Регулятор, який, врешті решт, має захищати і інтереси споживачів.

Зрозуміло також, що наша Робоча група припинила існування і RAB- регулюванням займалась вже інша робоча група.

В швидкому поширенні інфекції якусь роль зіграло і те, що "RAB-регулирование" – це російський продукт. А для багатьох в Україні все російське, навіть зараз, залишається істиною в останній інстанції.

Коли Україна звернула не на той шлях?

Треба зазначити, що для впровадження стимулюючого регулювання в Україні не було потреби вносити зміни до первинного законодавства. У НКРЕ було достатньо повноважень для цього.

Як було зазначено вище , постановою НКРЕ №309 від 2.04.2001 року для 6 компаній, приватизованих в 2001 році, було впроваджено регулювання за нормою прибутку (RoRR) з можливістю добровільного застосування механізму багаторічного стимулюючого регулювання.

Хоча ініціатори впровадження "RAB-регулирования" в Україні й не розбирались в методах регулювання, вони добре розбирались в "схемах". Вони розуміли, що це може бути гра "в довгу". І найбільш "цінні" положення "RAB-регулирования" треба "отлить в граните".

Без зайвої тяганини Урядом Миколи Азарова було внесено у Верховну Раду проект закону "Про внесення змін до закону "Про природні монополії", який був прийнятий 21 червня 2012 року. Суть цього Закону в тому, що дозволяються тільки два підходи до регулювання природних монополій: або "RAB-регулирование", або залишається існуючий з 90-х років реліктовий витратний метод регулювання.

Наприклад, використання класичного методу Регулювання за нормою прибутку (Rate of Return Regulation) окремо без стимулюючого регулювання Законом не передбачено. Навіть вищезгадана тарифна методологія регулювання за нормою прибутку, затверджена постановою НКРЕ №309 від 2 квітня 2001 року без зайвого розголосу була скасована в грудні 2014 року.

Мудрі "папєрєднікі" таким чином гарантували, що Регулятор нікуди не дінеться, рано чи пізно запровадить "RAB-регулирование". При цьому, Регулятор завжди матиме виправдання – а що ми можем зробить: так в Законі написано.

На мою думку, сам цей Закон є грубим порушенням незалежності Регулятора, втручанням в сферу його виключних повноважень. На рівні первинного законодавства мають бути визначені тільки загальні вимоги до тарифних методологій, так як це прописано в 72 директиві ЄС і як ми прописали в Законі "Про ринок електроенергії".

Вони "…мають забезпечувати справедливі норми прибутку на інвестований капітал, а також короткострокові та довгострокові стимули оператору … до підвищення ефективності…".

Оце й усе.

Як в Російській Федерації оцінюють результати впровадження "RAB-регулирования"?

Хочу навести оцінку "RAB-регулирования" росіянами, зроблену через 8 років після початку його впровадження.

"RAB-регулирование, введенное в сетевом комплексе для того, чтобы дать возможность компаниям окупить модернизацию, новое строительство и привлечь инвесторов, фактически провалилось: незыблемые долгосрочные параметры неоднократно менялись, а в 2014 году правительство и вовсе заморозило тарифы естественных монополий"

Джерело: Rusenergetics.ru, 06.09.2015

На зустрічі з Володимиром Путіним 1 липня 2016 року Ігорь Артемьев, голова Федеральної антимонопольної служби (ФАС) Росії, яка також виконує функції Регулятора енергетики, сказав:

"Оказалось, что эта система RAB у нас никаких стимулов не создала, а в основном только привела к повышению тарифов, то есть рассчитывали, что будет дороже и лучше, – стало дороже, но лучше не стало".

Хто мені пояснить, чому ми хочемо робити те ж саме, що робили росіяни, і очікуємо отримати інший результат?

Ми вже 10 років стоїмо на роздоріжжі – маємо вибрати або підхід стимулюючого регулювання професора Літтлчайлда (запроваджено в 1990 році), або підхід "RAB-регулирования" умовно Анатолія Чубайса (запроваджено з 2008 року).

Знаємо результати впровадження обох. І яким же буде наш вибір?

Звичайно мені закинуть – ти тільки критикуєш, а які твої пропозиції?

Моя відповідь: в першу чергу – скасувати зміни до Закону "Про природні монополії" 2012 року, які роблять нас заручниками "папєрєдніків". Як кажуть французи Le mort saisit le vif (мертвий хапає живого).

Потім, "з чистого листа" розробити та запровадити послідовно Регулювання за нормою прибутку, а через кілька років – Стимулююче регулювання.

Як з'явився термін RAB?

Терміни "RAB-регулювання", "RAB-тарифи" для мене є маркером некомпетентності в питаннях економічного регулювання. Їх вживання можна вибачити непрофесіоналам, але коли Регулятори вважають, що "RAB-регулювання" і "Стимулююче регулювання" це синоніми, то це вже профнепридатність.

З цим "RAB-регулюванням" представники українського Регулятора раз за разом потрапляють в халепи. Наші міжнародні партнери, спантеличені цим терміном, який крім Росії та України, ніде більше не використовується, ламають голову, щоб зрозуміти, що він означає.

Я в своєму пості в Facebook від 1 березня 2020 року вже повідомляв про проблеми, які виникли під час круглого столу "Впровадження RAB регулювання в Україні", який 20 лютого 2020 року проводив проект ESP (USAID).

Консультанти ESP намагались шукати логіку там де її не було і припустили, що наше "RAB-регулювання", це Rate of Return on RAB. Тобто класичний витратний метод регулювання за нормою прибутку (RoRR), а не стимулююче регулювання, як вважають в НКРЕКП.

І їхня рекомендація щодо впровадження стимулюючого регулювання в Україні для НКРЕКП звучить так: Introduce RAB regulation within 2 regulatory periods and further introduction of Revenue Caps. Вони мали на увазі, що протягом двох регуляторних періодів (3+5 років) треба перейти від чинного методу витратного регулювання до класичного, але також витратного методу Регулювання за нормою прибутку (RoRR). А після цього вже впроваджувати стимулююче регулювання (Revenue Cap). Розумна пропозиція і я, в цілому, її прихильник.

А от для апологетів "RAB-регулювання" ці рекомендації мають виглядати нісенітницею:

"Впровадити стимулююче регулювання (= RAB-регулювання) протягом 2 регуляторних періодів, з подальшим впровадженням стимулюючого регулювання (= Revenue Cap)".

Коли ж до іноземних фахівців доходить суть цього "російсько-українського прориву" в теорії регулювання, вони можуть і познущатись над незадачливими "винахідниками нового методу".

Так нинішній Голова Латвійського Регулятора Роланд Іркліс, який в 2016 році був консультантом Енергетичного Співтовариства в Україні, вводив в ступор представників НКРЕКП, коли пояснював їм, що в Латвії RAB є, а стимулюючого регулювання немає (на той час в Латвії застосовувалось Регулювання за нормою прибутку).

Вперше почувши цей безграмотний термін в 2010 році, я намагався з’ясувати, хто його автор, і яка була мотивація його використання. Яким же було моє здивування, коли виявилось, що: "Во всем виноват Чубайс!".

Таємницю розкрив директор департаменту оцінки компанії Deloitte в Росії Вячеслав Сєроногов, який 3 липня 2012 року приймав участь в Києві в Круглому столі "Нормативне забезпечення і організація проведення незалежної оцінки активів суб’єктів природних монополій в сфері електроенергетики для визначення регуляторної бази активів". Він був учасником розробки російської тарифної методології "с применением метода доходности инвестированного капитала", яка була прийнята російським Регулятором – Федеральной службой по тарифам (ФСТ) – в 2008 році.

За його словами термінологічну плутанину в класифікацію методів регулювання вніс тодішній Голова правління РАО "ЕЭС Росcии" Анатолій Чубайс, який під час однієї з нарад запропонував для нового методу термін "RAB-регулирование", який суперечить загальноприйнятій в середовищі спеціалістів термінології.

При виборі цього терміну Чубайс керувався не його економічним змістом, а маркетинговими міркуваннями – для популяризації ідеї в російському суспільстві був потрібен благозвучний на російській мові і легкий для запам’ятовування термін. А вибір релевантних абревіатур був невеликий: RAB, WACC, RoR, (RPI-X), може ще щось. От і вийшов RAB.