Правовий режим газопроводів та іншого майна, що використовується для транспортування природного газу

Олександр КОСТЕНКО, керуючий партнер АО «Правовий Альянс»

Незважаючи на існування цілої низки нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини на газовому ринку України, із впевненістю можна стверджувати, що до цього часу правовий режим основного інструменту забезпечення споживачів природним газом — газопроводу залишається практично неврегульованим.

Джерело: LexInform

Проблеми класифікації газопроводів як об’єктів цивільних (господарських) прав

Для того, аби певна річ чи майно могли стати об’єктом цивільних/господарських прав, об’єктом майнових правовідносин між суб’єктами правовідносин, слід чітко визначити в юридичному розумінні таку річ (майно), охарактеризувати та класифікувати її відповідно до норм цивільного, господарського законодавства. Але в нашому випадку вже на початковому етапі ідентифікації об’єкта, його виокремлення та класифікації розпочинаються складнощі. Насамперед слід почати з неоднозначності самого терміну «газопровід», адже законодавство не дає йому чіткого визначення. Терміни «трубопроводи», «газопроводи» зустрічаються в цілій низці нормативно-правових актів. При цьому їх визначення та класифікація істотно різняться, не узгоджуються між собою. Неоднозначність правового регулювання вражає, в таких умовах дати безспірну юридичну оцінку вищезгаданим об’єктам просто неможливо.

У Законі України «Про трубопровідний транспорт» поділ трубопроводів, в тому числі й газових, виділяють 2 групи — магістральний трубопровід та промислові трубопроводи (приєднані мережі). В іншому законодавчому акті, що діє на ринку ПЕК — Законі України «Про нафту і газ» — розкривається поняття «магістральний трубопровідний транспорт наф ти і газу» як технологічний комплекс — окремий трубопровід (або сукупність трубопроводів) та пов’язані з ним єдиним технологічним процесом об’єкти, за допомогою яких здійснюється постачання нафти й газу споживачам, включаючи транзитне постачання через територію України. Жодної класифікації, розмежування видів трубопроводів на промислові та магістральні цей Закон не приводить. Натомість декілька норм оперують ще одним поняттям — «газопроводи-шлейфи», яке не зустрічається в інших законодавчих актах.

Закон України «Про житлово-комунальні послуги», що регулює, серед інших, і послугу газопостачання, обмежується згадками про «внутрішньобудинкові системи газопостачання», про газопроводи взагалі не йдеться. У Законі України «Про приватизацію державного і комунального майна» згадуються «магістральні газопроводи» і «державні газорозподільчі мережі». Інший закон — «Про ринок природного газу» — оперує дещо іншими поняттями — «газорозподільна система», «газотранспортна система». У визначенні «газотранспортної системи» використовується термін «магістральний газопровід». Натомість щодо промислових трубопроводів (газопроводів) жодної згадки. Аналогічно оперують поняттями газотранспортної та газорозподільної систем видані на виконання згаданого Закону Кодекс газотранспортної системи (затверджений постановою НКРЕКП України від 30.09.2015 р. № 2493, далі — Кодекс ГТС) та Кодекс газорозподільних систем (затверджений постановою НКРЕКП України від 30.09.2015 р. № 2494, далі — Кодекс ГРМ).

Ситуація виглядає ще більш заплутаною після ознайомлення з низкою інших підзаконних нормативних актів. Так, у пункті 1.2. Правил безпеки системи газопостачання, затверджених наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України від 15.05.2015 р. № 285, визначено сферу застосування цих правил як «вимоги безпеки до систем газопостачання для забезпечення споживачів природним газом». Під системами газопостачання в документі зазначаються:

• «розподільні зовнішні газопроводи, що забезпечують подачу природного газу від газорозподільних станцій до газорегуляторних пунктів міських і сільських поселень, територій дачних та садових поселень, газопроводи-вводи, газопроводи до підприємств, теплових електростанцій, котелень;
• газопроводи та газове обладнання промислових і сільськогосподарських підприємств, теплових електростанцій, котелень, підприємств комунального і побутового обслуговування населення, житлових і громадських будинків;
• газорегуляторні пункти, газорегуляторні пункти блокові….».

Правила оперують власною термінологією, яка не співпадає з вищенаведеними законами та підзаконними актами. Широкий спектр різних видів газопроводів виокремлюють державні будівельні норми. Зокрема, в ДБН В.2.5.-20:2018 «Газопостачання», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15.11.2018 р. № 305, приводяться визначення низки понять: «ввідний газопровід», «внутрішній газопровід», «внутрішньомайданчиковий газопровід», «газопровід-ввід», «імпульсний газопровід», «міжселещний газопровід», «наземний газопровід», «надземний газопровід», «продувний трубопровід», «розподільні газопроводи». В документі також застосовується термін «системи газопостачання».

Як бачимо, газопроводи згадуються в багатьох нормативно-правових актах, але це не спрощує розуміння правової природи цих об’єктів. Відповідно до статті 179 Цивільного кодексу України (далі — ЦК), річчю є предмет матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов’язки. Газопровід, як об’єкт матеріального світу є річчю. Однак, можна спробувати класифікувати газопровід, як річ у розумінні ЦК.

Насамперед слід визначити, рухомим чи нерухомим майном є газопроводи? У період з 2009 до 2014 року діяв наказ Міністерства юстиції України від 14.04.2009 р. № 660/5 «Про затвердження Методичних рекомендацій стосовно визначення нерухомого майна, що знаходиться на земельних ділянках, право власності на які підлягає державній реєстрації». У ньому зазначалося, що «Газопроводи є об’єктами, що не можуть існувати без землі та переміщення їх є неможливим без їх знецінення, що відповідає ознакам нерухомого майна. Отже, газопровід є нерухомим майном.» Однак приведена в наказі аргументація небезспірна, а наказ вже утратив чинність на підставі іншого наказу Мін’юсту від 07.04.2014 р. № 599/5. Тому можна дати відповідь на поставлене питання самостійно. Газопровід далеко не завжди «розташовується на земельній ділянці», що є ознакою нерухомої речі згідно ЦК, адже як згадувалось вище, є «підземні» та «надземні» газопроводи. В той же час під «рухомими» закон розуміє лише ті речі, які можна вільно переміщувати в просторі (ч. 2 ст. 181 ЦК). Але й про вільне переміщення в просторі газопроводу говорити не доводиться. Докази про можливість викопати газопровід, перевезти його в інше місце тощо не можемо сприймати. Оскільки в цьому випадку відбувається зміна цільового призначення, і мова в такому разі йтиме не про газопровід, а лише про трубу, яка вже не слугує меті переміщення природного газу, тобто не є газопроводом. Отже, переміщення газопроводу без зміни його цільового призначення неможливе, що підтверджує його нерухому природу.

Але якщо мати на меті здійснити реєстрацію речових прав на газопровід, стає зрозумілим, що зроблений висновок також є передчасним. Цільове призначення газопроводу полягає в транспортуванні газу до місця його споживання. В цьому зв’язку виникає питання, що слід розуміти під транспортуванням газу. Досліджуючи цільове призначення, можемо здійснити умовний поділ всіх газопроводів на три групи.

Перша група — це газопроводи, які виконують функцію забезпечення газом конкретного будинку або конкретно взятого промислового об’єкту. В такому разі мова йде про згадувані вище «ввідні», «внутрішні», «внутрішньопромислові», «внутрішньомайданчикові» газопроводи. Ці газопроводи призначені для обслуговування конкретного будинку або конкретного підприємства. Суть такого обслуговування — газопостачання вказаних об’єктів нерухомості. Такі газопроводи фактично є приналежністю відповідних будівель, в які доставляється газ. У відповідності до ст. 186 ЦК річ, призначена для обслуговування іншої (головної) речі й пов’язана з нею спільним призначенням, є її приналежністю. Приналежність слідує за головною річчю, якщо інше не встановлено договором або законом. Тобто, за таких умов ми можемо стверджувати, що описані «внутрішні», «внутрішньопромислові», «ввідні» газопроводи тощо не є окремими об’єктами в цивільному обороті, а лише приналежністю головної речі — будинку чи підприємства.

Куди складнішою є ситуація з другою групою газопроводів. Мова йде про розподільні, міжселищні, міжрайонні газопроводи або розподільні газові мережі. Складність полягає в неможливості чітко визначити межі таких газопроводів, оскільки вони не співпадають з межами адміністративно-територіальних одиниць. Не існує чіткого правила, за яким би можна було визначити, де в газопроводу початок і де його кінець. Також не потрібно забувати, що газопровід не може слугувати своєму призначенню транспортувати газ допоки він не буде з’єднаний зі спорудами та обладнанням, що закачують цей газ у нього, а також зі спорудами, об’єкатами чи сховищами, до яких цей газ транспортується для подальшого споживання, використання в якості сировини, зберігання тощо. Використання газопроводів за функціональним призначенням неможливе без наявності таких споруд та обладнання як компресорні станції, газорозподільні станції, газорегуляторні пункти, станції антикорозійного катодного захисту, контрольно-вимірювальні пункти, пункти зниження тиску газу, колодязі для розміщення вимикаючих пристроїв на газопроводах, конденсатозабірники, вузли обліку газу та ще маса інших.

Третя група газопроводів — це так звані магістральні газопроводи. Ці газопроводи мають схожі юридично значимі риси, що й розподільні газові мережі з тією відмінністю, що мережа магістральних газопроводів є менш розгалуженою та в її складі задіяно значено менше технологічних споруд та обладнання, які задіяні в процесі функціонування цих мереж.

Для другої та третьої груп газопроводів притаманна спільна риса — вони можуть слугувати своєму призначенню виключно в сукупності з іншими об’єктами, спорудами, обладнанням, які подають цей газ для транспортування та/або тими, які цей газ відбирають. На відміну від газопроводів першої групи, неможливо визначити який у переліченій сукупності елемент є головною річчю, а що є її приналежністю. Всі згадані споруди та елементи — взаємозалежні, а використання кожного з таких елементів у відриві від іншого без зміни їх цільового призначення — неможливе. По суті, йдеться про майновий комплекс, який у сукупності своїх елементів утворює єдине ціле.

У відповідності до ст. 188 ЦК України, якщо кілька речей утворюють єдине ціле, що дає змогу використовувати його за призначенням, вони вважаються однією річчю (складна річ). З огляду на згадані вище ознаки й визначення норми ЦК України, є всі підстави стверджувати, що в юридичному розумінні розподільні та магістральні газопроводи є лише частинами складних речей. Підтвердженням такої правової природи газопроводів є також низка норм інших законів.

Закон про ринок природного газу розглядає газорозподільну систему та газотранспортну систему як технологічні комплекси, що складаються з організаційно і технологічно пов’язаних між собою об’єктів, призначених для розподілу/транспортування природного газу (ст. 1 Закону). Такий самий підхід закріплено в Законі «Про нафту і газ», Законі Україні «Про житлово-комунальні послуги». Таке ж розуміння газопроводу, як частини складної речі, зустрічаємо у всьому вторинному законодавстві, що діє на ринку природного газу. Найбільш деталізований нормативний опис структури газорозподільної системи приведено в Розділі ІІ Кодексу ГРМ, згідно якого газорозподільна система є технологічним комплексом, що складається з організаційно і технологічно пов’язаних між собою об’єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій до споживачів, тиск якого не може перевищувати 1,2 МПа. Газові мережі, тиск яких менше 1,2 МПа, та через які природний газ передається споживачам, є газорозподільною системою незалежно від їх власності та підпорядкування. До складу ГРМ входять споруди і пристрої на газопроводах від місця надходження природного газу в ГРМ до пунктів призначення (об’єктів споживачів або суміжних операторів ГРМ). Зокрема, ГРМ включають:

1. газопроводи, зокрема підземні та/або надземні, високого, середнього та низького тиску;
2. обладнання для зниження тиску й підтримання його на заданому рівні, зокрема ГРП та ШРП;
3. установки електрохімічного захисту від корозії;
4. лінії технологічного зв’язку, споруди, обладнання автоматизованих систем контролю та управління технологічними процесами і установок електрохімічного захисту;
5. переходи через природні і штучні перешкоди (автомобільні дороги, залізниці, канали тощо);
6. будівлі та споруди для забезпечення експлуатації та оперативного обслуговування ГРМ;
7. споруди газорозподільних мереж, зокрема колодязі, запірна арматура, компенсатори, конденсат забірники, контрольні трубки, контрольно-вимірювальні пункти, футляри, розпізнавальні і сигнальні знаки тощо.

Проблеми реєстрації речових прав на газопроводи

Під державною реєстрацією слід розуміти «офіційне визнання й підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» (ст. 1 Закон України «Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

З огляду на запроваджений інститут державної реєстрації речових прав на нерухомість, на перший погляд видається не складним завданням перевірити, підтвердити або спростувати наявність чи відсутність у тієї або іншої особи правомочностей щодо володіння, користування та/або розпорядження газопроводами. В дійсності і тут є низка неврегульованих питань.

Для реєстрації об’єктів необхідно провести їх інвентаризацію, визначити межі території, на якій вони розташовані. Враховуючи, що виробничий комплекс газорозподільних мереж розміщується на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, на сьогодні державна реєстрація прав на таке майно є проблематичною, і практично неможливою.

Як було зазначено вище, в силу своєї пов’язаності з іншими елементами, необхідними для транспортування газу, газопроводи не можуть вважатися окремою річчю в цивільному обороті, а тому не підлягають окремій державній реєстрації. Так у відповідності до ч. 4 ст. 5 Закону України «Про реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі — Закон про реєстрацію) не підлягають державній реєстрації речові права та їх обтяження на (…) споруди, що є приналежністю головної речі, або складовою частиною речі, зокрема на магістральні та промислові трубопроводи (у тому числі газорозподільні мережі). Закон про ринок природного газу розглядає газорозподільну систему та газотранспортну систему як технологічні комплекси, що складаються з організаційно і технологічно пов’язаних між собою об’єктів, призначених для розподілу/транспортування природного газу (ст. 1 Закону про реєстрацію).

Але таке виключення з-під дії закону не вирішує проблему визначення належності в певної особи речових прав на означене майно. В деяких випадках ця проблема вирішується досить просто. Адже такі категорії газопроводів, як ввідні, внутрішньобудинкові, внутрішньопромислові, внутрішньомайданчикові, які призначені для обслуговування відповідних будинків, квартир, промислових споруд та підприємств, є приналежністю перелічених об’єктів нерухомості. Реєстрація речових прав, у даному випадку, здійснюється у відношенні відповідних об’єктів нерухомості. А тому у відношенні перелічених видів газопроводів все ж існує можливість встановити їх приналежність певній особі через перевірку даних державної реєстрації речових прав на відповідну будівлю, споруду, квартиру, якщо в технічному паспорті до такого об’єкту нерухомості зроблено графічне зображення газопроводів.

Питання державної реєстрації речових прав на такі складні речі, як газорозподільні системи, газотранспортна система, складовими елементами яких відповідно є розподільні та магістральні газопроводи, взагалі залишені поза правовим регулюванням в Україні. Згаданий Закон про реєстрацію виводить це майно з-під сфери свого правового регулювання. Будь-яких інших законодавчих або підзаконних актів, які б регулювали питання підтвердження речових прав на газорозподільні або на газотранспортну систему, як складних речей у цивільному обороті, до цього часу не прийнято.

У зв’язку з цим окремо хотілося б розглянути питання так званих «державних газопроводів», яким час від часу спекулюють окремі політики. У відношенні газотранспортної системи України (магістральні газопроводи та споруди, що їх обслуговують) теза щодо «державності» не викликає особливих застережень. Оскільки всі елементи цієї системи будувалися виключно за державні кошти й завжди перебували і продовжують перебувати в експлуатації в державного підприємства — Акціонерного товариства «Укртрансгаз».

Зовсім інша ситуація з газорозподільними системами, які експлуатуються так званими «облгазами». Розглянемо, що собою являють ці «газопроводи» та чому дискусії з приводу нібито незаконності користування ними є шкідливими. В період масової газифікації УРСР, яка відбувалася в 50–80 роках минулого століття, державними виробничими підприємствами по газифікації (попередники нинішніх облгазів) здійснювалися роботи з прокладки газопроводів, будівництву відповідних технологічних споруд та встановленню на них технологічного обладнання. Після завершення будівництва цих об’єктів, введення їх в експлуатацію, майно приймалося на баланс самими газорозподільними підприємствами як новостворене. Оскільки на той момент дані суб’єкти господарювання належали до державного сектору економіки, то і майно цих підприємств закономірно вважалося державним. Однак пізніше (в середині 90-х років ХХ століття) відбулася корпоратизація вказаних державних підприємств та перетворення їх у ВАТ з газопостачання та газифікації (постанова КМУ № 750 від 16.07.1996 р. «Питання ДАХК «Укргаз», Указ Президента України № 151 від 25.02.1998 р. «Про реформування нафтогазового комплексу»). При цьому, майно, яке було створено цими ж підприємствами та перебувало в них на балансі з моменту свого створення, отримало статус «майна, яке відповідно до законодавства не підлягає приватизації» (п. 3 постанови КМУ від 25.05.1998 р. № 747 «Про утворення Націо нальної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Наслідком такого непослідовного правового регулювання став необґрунтований поділ цілісних майнових комплексів вказаних юридичних осіб на дві частини: а) «майно, яке відповідно до законодавства не підлягає приватизації», що залишилось у них на балансах; б) власне майно підприємств. Основна претензія до такого регулювання полягає в тому, що обидві вказані частини складають одне ціле — цілісний майновий комплекс газорозподільного підприємства. Тобто лише сукупність обох частин дає можливість вказаним підприємствам здійснювати свою основну господарську діяльність — розподіл природного газу.

Слід звернути увагу й на ту обставину, що розподіл природного газу у відповідності до статті 5 Закону України «Про природні монополії» відноситься до сфери діяльності суб’єктів природних монополій. А природна монополія — це такий стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв’язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва), а товари (послуги), що виробляються суб’єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв’язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги).

Виокремлення однієї частини майна, її вилучення у вказаних суб’єктів господарювання, означає унеможливлення господарської діяльності задля якої створювалися ці юридичні особи. Отже, здійснений нормативно поділ цілісних майнових комплексів газорозподільних підприємств не може бути на практиці втілений без фактичного припинення господарської діяльності з розподілу природного газу у стані природної монополії.

Тому правове регулювання, яке не лише не спрощує умови ведення вказаного виду господарської діяльності, але й узагалі ставить під загрозу існування суб’єктів господарювання, не можемо вважати виправданим та послідовним. Саме тому вказаний умовний поділ ніколи не мав практичного застосування.

Вказану тезу можемо простежити на прикладі дії згаданої вище Постанови КМУ № 747 «Про утворення Національної акціонерної компанії «Нафтогаз України». Цією Постановою було визначено перелік майна, яке використовується для забезпечення транспортування, зберігання та розподілу природного газу, і яке відповідно до законодавства не підлягає приватизації та передається Національній акціонерній компанії «Нафтогаз України». До пункту 3 даної Постанови вміщено припис наступного змісту: «Міністерству економіки, Фонду державного майна, Державному комітетові нафтової, газової та нафтопереробної промисловості (у даний час —Мінпаливенерго), Міністерству фінансів, Міністерству юстиції разом з Компанією подати у двотижневий термін Кабінетові Міністрів України узгоджені пропозиції щодо порядку та умов передачі в користування Компанії зазначеного майна». Звертаємо увагу, що до цього часу цей припис нереалізований, узгоджені пропозиції до Кабінету Міністрів України не надавалися. Була одна невдала спроба формального виконання вказаної норми постанови. Так, Міністерство економіки та Фонд державного майна видали спільний наказ від 04.08.1998 р. № 1535/104 «Про використання державного майна, яке не увійшло до статутних фондів». Однак, наказ розроблявся лише двома із шести перелічених суб’єктів та, крім того, ніяк не узгоджувався з Кабінетом Міністрів України. Зрештою, на даний наказ було внесено протест Генеральної прокуратури за № 07/2-163 від 17.05.1999 р., за наслідками розгляду якого 27.05.1999 р. його було скасовано наказом Мінекономіки та Фонду держмайна № 971/72 від 27.05.1999 р.

Неможливість передачі майна в користування Нафтогазу України була зумовлена не тільки описаними вище процедурними порушеннями, але й наступним. Під правомочністю користування розуміють вилучення корисних властивостей речі. Передача частини газорозподільної системи означатиме, що річ по суті не передана, а отже, неможливим є й вилучення корисних властивостей такої речі. В нашому випадку практична передача описаного вище майна в користування НАК «Нафтогаз України» означала б: передачу частини елементів газорозподільних систем; руйнацію стану природної монополії у сфері розподілу газу; здорожчання послуги розподілу; неможливість управління складною річчю (системою) за рахунок появи в неї декількох експлуатантів на різні елементи.

Саме тому, штучно виокремлене згаданою Постановою «майно, яке відповідно до законодавства не підлягає приватизації, та використовується для розподілу природного газу» незмінно перебувало на балансі газорозподільних підприємств. Будьяких подальших його передач на баланси інших підприємств, установ, організацій, в тому числі і на баланс НАК «Нафтогаз України», не відбувалося. Можемо впевнено стверджувати, що будь-які розподільні чи магістральні газопроводи самі по собі не є індивідуально визначеними речами. Отже, ставити питання виокремлення цих елементів зі складу газорозподільної або газотранспортної системи означає зміну цільового призначення цих елементів (по суті перетворення їх на металобрухт) та, одночасно з тим, створення загрози функціонування системи загалом. Адже єдиний механізм у розібраному стані не може виконувати своє функціональне призначення.