Нове слово на букву «А»: що очікує на українську ГТС після анбандлінгу «Нафтогазу»

І в чому відмінність різних його моделей

Геннадій Росчепій, радник практики енергетики INTEGRITES

ДЖЕРЕЛО: mind

Відповідно до закону, існує дві моделі, за якими Україна може здійснювати анбандлінг НАК «Нафтогаз України». Перша – це ISO (Independent System Operator), коли газотранспортні активи залишаються у «Нафтогазу», проте оператор передається незалежному органу/стороні. Друга – OU (Ownership unbundling), яка передбачає виведення як оператора, так і ГТС за межі групи «Нафтогаз». Геннадій Росчепій, радник практики енергетики INTEGRITES, спеціально для Mind пояснює, у чому полягають плюси та мінуси кожної моделі з юридичної точки зору.

Навіщо потрібен анбандлінг?

Щоб розібратися в такому складному понятті, як анбандлінг (від англ. «Unbundling» – поділ), необхідно зрозуміти, як влаштована система транспортування газу в Україні, і що з нею не так.

Наразі видобуток, зберігання, транспортування і закупівля газу замкнуті на «Нафтогазі» та його дочірніх підприємствах. Може здатися, що така схема є благом для держави (адже всі активи зосереджені в її руках), але на практиці це призводить до неефективного управління всією структурою, обмеження доступу до газотранспортної системи для «не-своїх», сильної корупції, а також до відсутності інвестицій у модернізацію та розвиток ГТС. Крім того, фактична приналежність і підконтрольність ГТС державі робить її чутливою до проблем самої держави.

Аналогічна ситуація була свого часу і в країнах – членах Європейського союзу, проте їм вдалося знайти витончене рішення: як виявилося, якщо відокремити виробництво/закупівлю/зберігання від транспортування, то починають зростати інвестиції в ГТС, а між виробниками/постачальниками виникає здорова конкуренція, що парадоксально впливає на якість послуг і ціни.

Тому, щоб розв’язати проблеми української ГТС, винаходити велосипед не доведеться: достатньо скористатися досвідом наших європейських сусідів. Залишилося з'ясувати лише, яким саме способом цей самий анбандлінг провести.

Які бувають моделі анбандлінгу? Законодавство ЄС (в першу чергу так званий Третій енергетичний пакет) передбачає три базові моделі анбандлінгу:

• OU (від англ. «Ownership Unbundling») – ГТС передається у власність незалежному операторові;
• ISO (від англ. «Independent System Operator») – ГТС залишається у власності енергетичної компанії, однак управління ГТС передається незалежному операторові;
• ITO (від англ. «Independent Transmission Operator») – ГТС передається у власність оператору – дочірньому підприємству енергетичної компанії (тобто опосередковано залишається у власності енергетичної компанії), але ось управління оператором здійснюється незалежним менеджментом під жорстким контролем держави/незалежних організацій.

Із зазначених моделей в Україні можуть застосовуватися лише OU і ISO. Вибираючи з них, уряд ще у 2016 році проголосував за OU, однак НАК останнім часом став дуже активно просувати ідею застосування ISO і, отже, точку в цьому питанні поки не поставлено.

Чим відрізняються ці моделі і чому навколо них стільки років триває суперечка? Для відповіді на це запитання необхідно зрозуміти передісторію виникнення та досвід застосування різних моделей анбандлінгу.

Спочатку енергетичне законодавство ЄС передбачало лише одну модель – OU. Вона вважалася оптимальною для забезпечення максимальної незалежності ГТС і була підтримана більшістю експертів, урядів країн – членів ЄС, а також урядів незалежних європейських країн, які погодилися стати учасниками Третього енергетичного пакета.

Пізніше деякі країни почали заявляти про неможливість реалізувати модель OU через особливості їхніх національних ринків. У результаті, як виняток, стали застосовуватися ще дві моделі: ISO і ITO, хоча в середовищі професіоналів OU завжди вважалася найкращою моделлю.

З плином часу такі країни, як Італія, Іспанія, Греція і Швейцарія, що спочатку вибрали ISO, перейшли на OU або ITO. На сьогоднішній день тільки декілька країн залишилося на моделі ISO.

Переваги та недоліки OU і ISO. При обох моделях оператор ГТС повинен бути незалежним, і тому єдиною суттєвою відмінністю OU від ISO є право власності на ГТС. І саме це є визначальною ознакою переваг і недоліком кожної моделі.

На що впливає право власності на ГТС? По-перше, якщо оператор є власником ГТС, він самостійно приймає рішення про розвиток, модернізацію або ремонт. А це, як показує європейська практика, значно підвищує ефективність управління і прискорює виробничі процеси.

З іншого боку, оператор-орендар/концесіонер ГТС зазвичай повинен будь-яке ключове рішення щодо ГТС узгоджувати з власником, який, у свою чергу, теж може бути зобов'язаний отримувати аналогічне погодження від держави. І це не просто питання часу, а саме питання узгодження з великою кількістю чиновників. У реаліях України це може зайняти від декількох тижнів до декількох років.

Тому – перший плюс на користь OU.

По-друге, оператор – власник ГТС зазвичай ефективніше управляє ГТС, оскільки «ризикує своїм майном». Це не завжди так, але (знову ж таки ґрунтуючись на практиці) найчастіше.

Другий плюс – знову в скарбничку OU.

По-третє, оператор – власник ГТС є більш привабливим для інвесторів, ніж оператор без такого активу. Це також дозволяє легше залучати позикове фінансування. Так, Італія відійшла від моделі ISO саме через відсутність інвестицій у ГТС.

Тому третій плюс знову йде OU.

По-четверте, утримання ГТС, як правило, дешевше для оператора-власника, ніж для орендаря/концесіонера, оскільки орендна/концесійна плата зазвичай більше за податки на нерухомість (або аналогічні, які можуть застосовуватися до ГТС). Це часто позитивно впливає на вартість послуг з транспортування газу.

Якими є аргументи сторін? Прихильники ISO парирують, що якраз плата за оренду/концесію більш вигідна для бюджету держави. Але на практиці такі платежі часто «осідають» у власника ГТС і до бюджету або не доходять взагалі (якщо власник ГТС збитковий), або доходять у кількості, не набагато більшій, ніж від податкових надходжень.

Отже, питання дуже неоднозначне, а тому не віддамо перевагу жодній з методик.

Чому в OU так багато супротивників? Які у них аргументи? Так майже ті ж, тільки зі знаком мінус.

Наприклад, ефективність власності перед орендою/концесією дуже умовна і залежить від великої кількості факторів, зокрема, від менеджменту оператора і власника, від процедури узгодження і т. д. В ідеалі, на думку прихильників ISO, процедури узгодження можуть бути зведені до мінімуму, а ефективність управління значно підвищена. Те ж саме стосується й інвестиційної привабливості: практика показує, що ISO теж може бути привабливою для інвесторів, і така привабливість більшою мірою залежить від інших факторів (таких як загальний інвестиційний клімат тощо), а не від права власності на ГТС.

Додатково до цих загальних аргументів НАК надає аргументи, пов'язані саме зі специфікою України: впровадження OU потребують набагато більше змін і погоджень у законодавстві, а передача ГТС у приватну власність викличе величезний суспільний резонанс (що у рік двох виборів буде великим ударом для України). Є ще аргументи про борги і суперечки «Укртансгазу» (нинішнього оператора ГТС), а також про контракт і протистояння з «Газпромом». Ці доводи теж можна враховувати, але вони мають практичне рішення (наприклад, відділення ГТС від спірних активів «Укртансгазу», а також очікування кінця дії нинішнього договору з «Газпромом» 31 грудня 2019 року) і навряд чи їх можна використовувати як основні для вибору моделі анбандлінгу.

Так що ж обрати? Звичайно, можна довго сперечатися про те, який варіант кращий. І, як це часто буває в Україні, кінцевий результат залежатиме не стільки від моделі як такої, скільки від способів її реалізації. Але будемо чесними: у нас немає досвіду застосування, тому ми можемо лише здогадуватися про те, як та чи інша модель працюватиме у вітчизняних реаліях.

Зате ми точно знаємо, що «ефективна» група НАКу насправді неефективна. І ще – що в Україні всі оренди і концесії дуже проблематичні для інвесторів: починаючи від отримання будь-яких погоджень і закінчуючи розподілом майна. І нарешті, багаторічний досвід наших сусідів по Європі показує, що абсолютна більшість країн відійшла від ISO, а це вже досвід, до якого варто дослухатися.